법집행의 정치

민주화 이후 국가의 공권력 행사방식은 얼마나 민주적으로 변화되어 왔는가? 국가가 행사하는 폭력성은 약화되었는가, 아니면 더욱 강화되었는가? 신생민주주의 국가들에서 법의 공정한 집행과 법치는 과연 성공적으로 이루어져 왔는가? 이 책은 정치적 민주화를 달성한 국가들의 법집행 과정에서 나타나는 권위주의적 특성의 변화와 연속성을 살펴봄으로써, 민주화가 국가의 공권력 행사방식과 국가조직의 특성에 미친 영향을 규명하는 것을 목표로 한다. 그리고 이를 통해 신생민주주의 국가들이 법을 공정한 방식으로 성공적으로 집행하는 능력 있는 법집행 조직을 창출하는데 있어 어려움을 겪는 이유가 무엇인지에 대해 설명하고자 한다. 민주주의로의 전환이 공정하고 능력 있는 법집행 조직의 창출과 작동을 가져올 것이라는 일반적인 희망과 직관적인 믿음과는 달리, 한국을 포함한 신생민주주의 국가들이 법집행과 법치 영역에서 지금까지 보여 온 변화의 궤적은 민주화가 모든 긍정적인 것들만이 가득 들어있는 하나의 ‘선물상자’가 아니라는 것을 알게 해준다. 민주화 과정을 겪은 나라들이 비록 자유롭고 공정하며 경쟁적인 선거의 실시와 정권교체라는 민주주의의 여러 어려운 시험들을 통과했을지라도, 여전히 공적 치안을 유지하고 공정한 법집행의 의무를 수행할 법집행 조직들을 만들어 내는 데에 있어 많은 어려움을 겪고 있다. 치안유지와 법집행의 기능적 차원에서 강한 능력을 지니고 있고 그와 동시에 공정한 방식으로 법을 집행하는 국가의 공적 조직을 창출하고 유지하는 일은 신생민주주의라는 ‘연옥(煉獄)’에 사는 사람들에게 정치적 민주화와 함께 자동적으로 주어지는 것이 아니라, 민주주의의 후퇴 또는 권위주의로의 역행을 막기 위해 신생민주주의 국가에서 달성되어야 할 하나의 목표이자 도전적인 과제이다. 이 책이 수행한 정치적 민주화 이후 한국, 대만, 멕시코의 법집행 조직(특히 경찰조직)들이 제도 및 행태 차원에서 보여준 다양한 변화 및 연속성의 경로에 대한 비교분석은 공정한 법집행과 법치의 실현에 대한 정치지도자의 의지나 시민사회의 열망에도 불구하고, 이것이 신생민주주의 국가들에서 쉽게 달성되기 어려운 도전적인 목표임을 보여주고 있다. 민주주의로의 정치적 발전과 공정한 법집행에 기반을 둔 법치가 민주주의의 공고화를 향해 같은 속도, 같은 방향으로 진행되어 나가는 것이 민주적 전환의 이상적인 경로임에도 불구하고, 민주화가 초래한 변화된 정치 환경 속에서 정치적 발전과 법치의 발전은 그 속도와 방향에 있어서 상당한 불일치를 나타낼 수 있다. 정치발전과 법치발전 사이에 나타나는 불일치는 신생민주주의 국가가 민주주의의 공고화라는 궁극적인 목표에 도달하는 데 있어 부정적인 환경을 조성한다. 낮은 수준에 머물고 있는 법치발전을 추월하여 높은 속도로 질주하는 민주주의의 발전은 결국 ‘기적’이 아닌 ‘신기루’가 될 수 있는데, 이는 공정한 법집행에 기반을 둔 법치의 뒷받침이 없는 상태에서는 민주주의의 공고화를 결코 기대할 수 없기 때문이다. [서문] 서로 제가 더 날래다고 거북과 토끼가 다투었다. 둘은 헤어지기 전에 날짜와 장소를 정해놓았다. 토끼는 타고난 속력을 믿고는 서둘러 출발하지 않고 길가에 누워 잠을 잤다. 거북은 제가 느리다는 것을 알고는 쉬지 않고 뛰었다. 그리하여 거북은 자고 있던 토끼를 앞지르고 경주에서 이겨 상을 탔다(이솝, 『이솝우화』 中 ‘거북과 토끼’). 이솝 (저), 천병희 (역), 『이솝우화』 (서울: 도서출판 숲, 2013), p. 378. 토 생원이 마침내 별 주부의 등에 올라타서 앞발로 별 주부의 어깨를 부둥켜 안고 넓적한 등판에 엎드렸다. 별 주부가 얼씨구나 하고 얼른 물 속으로 들어가 물살을 헤쳐 나가기 시작한다. 토 생원이 별 주부의 등에 엎드린 채 멀어지는 땅 위 세상을 바라보니 감격에 겨워 콧노래가 절로 나온다(작자 미상, 『토끼전』). 이혜숙, 『토끼전』 (파주: 창비, 2003), p. 46. 민주화 이후 국가의 공권력 행사방식은 얼마나 민주적으로 변화되어 왔는가? 국가가 행사하는 폭력성은 약화되었는가, 아니면 더욱 강화되었는가? 신생민주주의 국가들에서 법의 공정한 집행과 법치는 과연 성공적으로 이루어져 왔는가? 이 책은 정치적 민주화를 달성한 국가들의 법집행 과정에서 나타나는 권위주의적 특성의 변화와 연속성을 살펴봄으로써, 민주화가 국가의 공권력 행사방식과 국가조직의 특성에 미친 영향을 규명하는 것을 목표로 한다. 그리고 이를 통해 신생민주주의 국가들이 법을 공정한 방식으로 성공적으로 집행하는 능력 있는 법집행 조직을 창출하는데 있어 어려움을 겪는 이유가 무엇인지에 대해 설명하고자 한다. 민주주의로의 전환이 공정하고 능력 있는 법집행 조직의 창출과 작동을 가져올 것이라는 일반적인 희망과 직관적인 믿음과는 달리, 한국을 포함한 신생민주주의 국가들이 법집행과 법치 영역에서 지금까지 보여온 변화의 궤적은 민주화가 모든 긍정적인 것들만이 가득 들어있는 하나의 ‘선물상자’가 아니라는 것을 알게 해준다. 민주화 과정을 겪은 나라들이 비록 자유롭고 공정하며 경쟁적인 선거의 실시와 정권교체라는 민주주의의 여러 어려운 시험들을 통과했을지라도, 여전히 공적 치안을 유지하고 공정한 법집행의 의무를 수행할 법집행 조직들을 만들어 내는 데에 있어 많은 어려움을 겪고 있다. 치안유지와 법집행의 기능적 차원에서 강한 능력을 지니고 있고 그와 동시에 공정한 방식으로 법을 집행하는 국가의 공적 조직을 창출하고 유지하는 일은 신생민주주의라는 ‘연옥(煉獄)’에 사는 사람들에게 정치적 민주화와 함께 자동적으로 주어지는 것이 아니라, 민주주의의 후퇴 또는 권위주의로의 역행을 막기 위해 신생민주주의 국가에서 달성되어야 할 하나의 목표이자 도전적인 과제이다. 민주주의로의 체제 전환과 신생민주주의 국가의 법치확립을 위해 국가의 공권력 조직들 중 특히 법원(사법부)이 수행하는 역할의 중요성은 그동안 많은 주목을 받아왔다. 헌법에 대한 해석과 위헌법률 심사, 그리고 범죄의 유무죄를 최종적으로 판단하는 독립적인 법원의 존재와 그 역할은 신생민주주의 국가들에서 법치가 수립되기 위한 핵심적인 요소로 여겨져 왔다. 법원은 민주화의 초기 단계뿐만 아니라 민주주의 공고화를 포함한 민주주의적 전환 과정의 모든 단계에 있어서 안정적인 법치의 작동을 위한 가장 중요한 제도들 중의 하나이다. 그러나 비록 그 사회의 법 자체가 공정하고 정당성을 지니고 있으며 독립적인 법원이 공정한 법집행을 위한 ‘사후적(事後的)’ 법치의 역할을 성공적으로 수행한다 할지라도, ‘사전적(事前的)’ 법치의 역할을 담당하는 법집행 조직들이 자신들의 강제력을 법집행 과정에서 자의적인 방식으로 사용하거나, 시민들로 하여금 법을 따르도록 순응을 이끌어 낼 수 있는 능력을 보유하지 못해 법집행의 임무를 제대로 완수하지 못한다면, 법치가 사회적으로 실현되고 확립되었다고 말할 수 없다. 즉, 법이 공정하게 집행되고 법치가 안정적으로 수립되기 위해서는 법원과 같은 ‘사후적’ 법치 조직뿐만 아니라 경찰과 검찰을 비롯한 ‘사전적’ 법치를 담당하는 법집행 조직의 역할이 필수적이다. 특히 경찰은 시민들이 자신의 정부와 사법체계를 접하게 되는 가장 기본적이며 주요한 접촉지점이다. 시민들은 일상생활 속에서 경찰과의 대면과 접촉을 통해 추상적 존재가 아닌 구체적 실체로서의 국가의 존재를 인식하게 된다. 따라서 사람들이 경찰로부터 어떠한 대우를 받고 경찰이 법을 어떻게 집행하는가는 정부 활동의 공정성과 효율성에 대한 사람들의 인식과 판단뿐만 아니라 그 사회 전체의 법치와 민주주의의 존속에 대해서도 매우 중요한 영향을 미친다. 시민들은 법치확립과 관련된 정부 성과를 경찰을 비롯한 법집행 조직들과의 접촉을 통해서 주로 평가한다. 따라서 법집행 조직이 정치권력의 이익 실현이 아닌 법을 공정하게 집행하고자 하는 의지와 능력을 시민들에게 보여줄 때, 민주적 정부의 정당성이 공고하게 자리를 잡을 수 있다. 그러나 이와 반대로 법집행 조직들이 정치지도자에 의한 위로부터의 ‘정치적 동원(political mobi